继今年9月会同**发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部五部委出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）后，日前，国土资源部又联合住房城乡建设部、**旅游局出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）。
国土资源部土地利用管理司副司长窦敬丽表示，两个《意见》的出台，是国土资源部门在经济结构调整、增长动力转换过程中履职尽责的主动作为；是落实中央产业发展新要求、主动适应产业用地新需求的重要抓手；是完善产业用地政策体系、促进土地资源节约集约利用、服务经济社会发展大局的具体举措。
新政出台的背景
“落实中央、国务院战略部署，适应经济发展新常态对土地利用管理工作提出的新要求，是出**善产业用地政策的基本背景。”窦敬丽表示。
党的十八大提出实施创新驱动发展战略这一重大任务。**将大众创业、万众创新作为重要抓手和实现路径，努力将经济增长的动力从消耗自然资源转向依靠人力资源，大力促进战略性新兴产业发展；通过实施“中国制造2025”、“互联网＋”行动计划，改造提升传统增长引擎，促进制造业迈向中高端；通过加快发展生产***业、推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展、推进线上线下互动等举措，促进传统产业改造升级，在产业融合互动中培育新产业、新业态。
同时，旅游业成为现代服务业的重要组成部分，十八届五中全会将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。
为主动适应和引领经济发展新常态、加快形成新的经济增长点，近年来，国务院就支持文化企业发展、促进企业兼并重组、进一步支持小型微型企业健康发展、促进光伏产业健康发展、化解产能严重过剩矛盾、促进旅游业改革发展以及旅游投资和消费、加快新能源汽车推广应用、促进云计算创新发展、培育信息产业新业态等事宜，先后出台了多个差别化支持政策文件。
“这些文件中都对特定行业和领域的差别化用地支持政策做出了具体规定。”窦敬丽介绍。但对具体行业的单独支持政策难以体现产业集聚集群发展的宏观要求，需要对支持政策进行整体设计。
窦敬丽表示，为了落实中央上述要求，就必须主动认识新常态下土地利用管理的新趋势，适应新常态下土地利用管理的新方向，引领新常态下土地利用方式的新转变，创新政策工具，发挥协同组合效用，更多地使用市场思路、市场手段，通过精细管理、定向施策，实现土地利用效率全面提升、土地增值收益公平配置和土地使用方式深刻转变的多重目标。
“因此，两个《意见》在整合既有行业差别化供地政策思路的基础上，将相关支持政策成体系、系统化。”窦敬丽称，这样既有利于与既有政策衔接，又有利于集中体现土地政策支持经济结构转型升级的整体制度设计，完善土地供应管理政策体系，便于地方和相关部门把握与执行。
窦敬丽表示，两个《意见》正是在这一背景下出台的。
出台新政的缘由
“回应新产业、新业态对土地利用政策的新需求，规范产业用地管理，是当前产业用地政策完善要解决的共同问题。”窦敬丽直言。
她表示，新产业、新业态对土地供应和利用管理方式产生了个性化需求，这就要求国土资源管理部门结合产业用地特点，通过差别化管理，满足产业发展需求，规范行业用地管理，促进行业健康发展。
比如，在新产业、新业态发展过程中，各地为支持战略性新兴产业，纷纷出台配套措施，大多涉及用地管理政策。然而，因**层面缺乏统一规范的政策引导，地方在制定相关用地支持政策或执行现有政策时，存在尺度不一、不规范操作等问题。
“同时，部分土地供应政策也确需调整。”窦敬丽表示，新产业用地具有研发用途比例高、不同用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征，现行部分土地供应和管理政策已难以适应，且存在部分政策空白点。
再比如，长期以来，旅游业发展用地中存在一些突出矛盾，包括**衔接不足、服务设施和自然景观用地管理方式不明确、旅游新业态用地支撑不充分等，既不利于土地的规范管理，又抑制了旅游产业发展。
窦敬丽总结，企业和地方都有调整完善相关政策的需求，需要出台政策予以明确。
推出新政的好处
“针对产业用地供应和管理中的具体问题，两个《意见》完善了系列政策措施，有助于支持产业项目落地，提升土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。”窦敬丽称。
一是积极保障产业发展用地。新政提出，将新产业、新业态和旅游产业建设项目用地纳入土地利用总体**，按“先存量、后增量”原则，优先安排用地供应，积极落实年度新增建设用地指标等要求，在政策设计中体现以土地政策落实产业政策、通过完善产业用地政策体系服务经济社会发展大局的取向。
二是指导各地明确典型项目的建设用地用途与供应方式，有利于引导行业内不同性质项目落地。新产业、新业态企业使用的土地具有多重性质。以企业研发用地为例，对于制造业企业使用自有土地建造研发设施的，其土地用途为工业，使用性质为科研研发设计，建设形态为办公楼。按现有土地用途分类标准，这种情况既可以按照商业用地、也可以按照科研用地计算地价，但两者之间的价格水平存在较大差距。旅游用地中的房车营地，用地性质应为交通用地还是旅馆用地，各地执行标准不一。在两个《意见》中，对于上述情形均做出了明确界定，便于各地统一认识、统一操作。
三是提出了新产业、新业态和旅游业中的差别化土地管理方式。长期以来，对旅游景区非建设用地是否应当实施征收管理、如何支持利用未利用地建设旅游项目、光伏和风力发电等项目用地是否应当按照建设用地管理等问题，各地结合实践，进行了有益的探索。两个《意见》结合各地实践成果，进行了统一规定：对于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，要求不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系，从而有利于当地群众参与旅游项目建设与经营、分享收益；将国务院关于使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目的要求落到实处，详细设计支持措施；允许在未利用地上实行差别化管理措施，引导光伏、风力发电等项目使用未利用地，减少其对农用地的占用。
四是通过对现有用地政策工具的复合运用，促进行业转型升级与功能提升。在新产业、新业态发展过程中，行业自主创新内生动力不断增强，但这种创新在外在表现形态上还不稳定，存在着生命周期不稳定、用地特征不显著、行业与用途之间的对应关系不明确、创业主体财务成本负担能力弱等特点。在这种情况下，如果继续沿用传统的管理思路、管理理念，将很难适应新产业、新业态要求，不利于个人、小微企业的创新创业热情释放。因此，新政基于新产业、新业态特点，设计了相应政策：对于脱胎于传统产业部门的新产业、新业态企业，允许传统产业部门用地、用房兼容新产业、新业态创业主体进行生产、研发、创业活动，主要依据为“允许在一定时期内继续按原用途和土地权利类型使用土地”的过渡期政策；对于独立自主新生的个人和小微企业创业主体，主要通过孵化器、多层厂房等形式为其提供灵活、便利、价格适宜的创业空间；对于传统产业主体本身通过延伸产业链、拓展上下游业务范围进行融合发展的，比如传统制造业企业发展生产服务业的，以及文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场等主体开展文化、研学旅游活动的，允许其在更灵活的尺度内调整原用地结构，并明确了支持措施。
五是进一步增强服务产业发展的用地政策措施，为产业发展营造良好环境。现行土地管理制度要求，土地使用者需要改变土地用途的，应当办理手续，补缴土地使用权出让金。这次制度创新中，国土资源部在上述原则基础上设计了建设用地过渡期支持政策，在过渡期内，符合条件的企业可只实行备案管理，期满再办理手续，从而为新生企业留出一段“温室培育”时间。针对旅游厕所这样点散量多的旅游服务设施，结合**“用三年时间全国新建、改建5.7万座旅游厕所”的明确要求，提出了可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请、按照法定报批程序集中统一办理用地手续、各地专项安排新增建设用地计划指标的用地保障措施，提高了建设审批效率。
六是加大旅游扶贫用地保障力度。按照中央关于旅游扶贫的部署，新政将重点支持一批有条件的贫困村发展旅游基础设施和公共设施，对纳入精准扶贫、精准脱贫、旅游致富的重点项目建设用地予以重点保障。
七是建立完善部门联动服务与监管措施。按照国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的要求，两个《意见》均按照发挥部门协同监管作用的思路，设计了系列措施，着力完善服务与监管制度，明确了各职能部门在产业项目性质认定、后续监管中的工作定位，通过明确准入标准、定期核验评估、严肃合同履行、控制分割转让行为等措施予以落实。
