人口50万的镇，只有两个车道，难免堵车;几十人编制的公务员，却要提供相当于一个地级市的公共服务，类似这样“大脚穿小鞋”、“小马拉大车”的窘况，在沿海一些发达地区城镇普遍存在。

      如何破解?**发展改革委(下称“发改委”)组织编写的《**新型城镇化报告2016》日前正式出版。这是发改委第二次发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。

      **发改委发展**司负责同志在介绍相关情况时表示，今年要重点培育发展城市群和新生中小城市。其中在推进特大镇扩权赋能方面，要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

      “这是一个很好的思路。”广东省体改研究会副会长彭澎对***财经记者分析，原有的公共服务、城市设施建设都是按照户籍人口、行政等级来配置，这也导致沿海不少地方的外来人口很多，但是享受不到户籍人口的资源。

      龙港的夜晚 特大镇之烦恼

      江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽等地，人口规模动辄在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。比如，龙港镇地处温州南部，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

      对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。但是囿于镇级的行政管理体制，这些特大镇的发展依然受到了极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

      一位政策研究人士告诉***财经记者，现在所有的特大镇人口规模和经济总量再大，建设时还是按照镇的标准来设置。比如浙江省苍南县的龙港镇，人口有四五十万，但因为它是依照镇的规模进行**，镇区内道路*多就是4个车道，很多都只有2个车道。

      对此，相关方面多次提出了“小城市培育”的概念，探索特大镇改市的路径。“十三五”**把加快中小城市的发展作为完善城市规模结构的主攻方向，其中通过撤县设市和推动特大镇改市是重要途径。

      今年4月，经国务院批准，民政部密集批复四川省隆昌县、贵州省盘县、陕西省神木县、湖南省宁乡县、浙江省玉环县和河北省平泉县六个地方撤县设市，标志着时隔20多年后，撤县设市重新开闸。

      县改市重新开闸了，但镇改市却毫无进展。实际上，相比县改市，镇改市要复杂很多，涉及的主要是行政体制管理的问题。因为在县改市过程中，行政级别和管辖范围都没有变化，而镇改市，就涉及到是改成镇级市还是直接升格为县级市的问题。

      比如，很多人提出将特大镇独立出来，直接升格为县级市，但这面临着一个巨大难题：其所在的县或县级市肯定会坚决反对。

      以温州市苍南县龙港镇为例，去年苍南县GDP为458亿元，而龙港镇就达到了251亿元，占苍南县的55%。也就是说，苍南经济发展*精华的部分就是在龙港，如果龙港独立设置成县级市，那苍南县一下子只剩200亿元左右了，地方经济发展也将受到很大影响。

      中山大学岭南学院财税系教授林江说，像东莞的虎门和长安，如果一下子升格为县级市，就成为东莞代管的城市，“掌控一下子弱化了很多，东莞肯定也不会乐意。”

      既然升格为县级市不大可能，那改成镇级市呢?在专家看来，这样改的意义不大。中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞此前就对***财经分析，几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。

      新方向：按常住人口配置

      发改委此次提出的扩权赋能方向颇引人关注。具体而言，就是推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

      彭澎表示，按照常住人口规模配置土地、人员编制更符合实际需要，不光是这些特大镇要这样改革，那些人口大量流出的地方就应当相应地减少土地、人员编制等指标，按照常住人口动态化管理。

      《人民日报》去年曾撰文指出，目前特大镇面临的限制主要在四个方面：一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担;二是事权小，比如执法权限等管理权限不够;三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足;四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

      厦门大学经济学系副教授丁长发说，按照常住人口来配置公共服务、建设城市基础设施，是一个市场化的举措。他认为，不管是公共产品的供给，还是基础设施建设，*核心的还是钱的问题，也就是涉及到特大镇财政的留成问题。

      “现有的体制之下，财政留成与行政等级划分是紧密联系的，特大镇经过上交到省、市、县后，自身留下的钱能否与需要提供的公共服务、城市基础设施相匹配，这才是至关重要的。”丁长发说。

      林江也认为，光按照常住人口配置公共服务、人员编制以及城市建设规格是不够的，在事权下放的同时，财权也应当下放。“比如特大镇的公安队伍一下子增加很多，但留在镇里的财政是不是也要按照常住人口来配置，向上缴纳的财税是不是可以少一些，否则镇一级如何负担增加的人员编制。”

      实际上，人员编制确实不是特大镇的首要问题。比如，东部不少“超级镇”长期以“政府雇员”的形式聘请行政管理人员，解决人员不足的问题，有些局除了局长、副局长，几乎都是聘用人员。

      丁长发说，对特大镇来说，行政编制和级别并不是*重要的，财政留成才是关键所在，“有了财权就可以做很多事情。”

      今年编制5大城市群**

      特大镇的扩权赋能是我国打造中小城市的重要内容。包括特大镇在内的中小城市建设，也是目前我国构建城市群体系的重要部分。上述**发改委发展**司负责人士表示，今年将加快培育新生中小城市，增设一批中小城市，研究出台《市辖区设置标准》，继续推进美丽特色小(城)镇建设。

      **统计局11日发文表示，目前我国城市群发展格局初步形成。传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显。2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

      **发改委公布的信息显示，2016年，我国城市群主体形态建设呈现新亮点。印发实施了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群**，启动了**中心城市布局建设。今年将全面完成全国城市群**编制工作。今年要编制完成粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等5个跨省区城市群**，指导地方开展省域内城市群**编制。

      深圳前海

      其中外界十分关注的粤港澳大湾区城市群方面，根据媒体报道，广东省发改委副主任吴维保日前在粤港澳大湾区研究院揭牌时透露，《粤港澳大湾区城市群发展**》已于6月底上报**发改委。该**由广东发改委会同中国国际经济交流中心等**高端智库绘制，初步明确了粤港澳大湾区的目标定位、发展方向、重点任务。

      在编制城市群**的同时，今年还将推进城市群一体化发展，强化基础设施和公共服务共建共享。提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。

      历史经验证明，区域经济一体化程度越高，这个区域的综合竞争力就越强。也正是如此，加快城市群的发展成为各地的重要方向，而交通建设尤其是轨道交通建设是加快城市群构建的重中之重。

      广州华南城市研究会会长、暨南大学管理学院教授胡刚分析，轨道交通具有运量大、准点和安全性高等特征，是一个城市群发展的基础框架。产业在一个城市群内部的合理分配，需要来的就是发达便捷的轨道交通。

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